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L’efficacia dell’ordine di demolizione nei confronti dell’erede del condannato. Rimozione, condono e accertamento di conformità dell’immobile abusivo ereditato

di Giacomo Conti

L’ordine di demolizione, nell’ambito del contenzioso urbanistico-edilizio, è la più grave sanzione amministrativa prevista dall’ordinamento e, infatti, colpisce solo gli abusi edilizi più gravi.
Possono essere colpiti da ordine di demolizione gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
L’art. 31 del testo unico edilizia, al comma 2, stabilisce che Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto al patrimonio comunale.
In base al successivo comma 3, se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune, ma l’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.
Per giurisprudenza costante, l’ordine di demolizione ha natura di sanzione amministrativa di carattere reale a contenuto ripristinatorio e si estende non solo nei confronti di chi ha realizzato originariamente l’abuso, ma anche degli eredi del soggetto che ha realizzato il manufatto abusivo.
Nel caso in cui il manufatto abusivo venga ereditato, sono pertanto gli eredi a dovere provvedere a ripristinare la legalità dello stato dei luoghi.
Secondo T.A.R., Torino, sez. II, 19/04/2023, n. 337: “La demolizione di un manufatto abusivo costituisce una sanzione reale che colpisce il bene abusivo in quanto tale; perciò, è irrogabile non solo all’autore dell’abuso, ma anche a chi, come il proprietario del bene, pur non avendo commesso la violazione, si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato”.
Secondo Cassazione penale , sez. III , 21/02/2023, n. 16141: “L’ordine di demolizione del manufatto abusivo, anche nell’ipotesi di acquisto dell’immobile per successione a causa di morte, conserva la sua efficacia nei confronti dell’erede del condannato, stante la preminenza dell’interesse paesaggistico e urbanistico, alla cui tutela è preordinato il provvedimento amministrativo emesso dal giudice penale, rispetto a quello privatistico, alla conservazione del manufatto, dell’avente causa del condannato”.
Anche la Cassazione penale, sez. III, 24/01/2023, n. 17399, in tema di reati edilizi, ha ritenuto che: “L’ordine di demolizione delle opere abusive, in caso di morte del condannato, deve essere notificato all’erede o al suo avente causa”. Secondo la Suprema Corte, è necessario e sufficiente che l’erede sia titolare diritto reale o personale di godimento sul bene oggetto dell’abuso edilizio, posto che soltanto colui che si trova in un rapporto di fatto o di diritto rispetto al bene può provvedere all’adempimento dell’obbligo di facere in cui si sostanzia l’ordine di demolizione“.
Nonostante l’ordine di demolizione comporti, come sanzione principale la rimozione del manufatto abusivo è vero che, al ricorrere di determinati presupposti, è possibile ripristinare la legalità attraverso un’istanza di condono piuttosto che attraverso un accertamento di conformità.
Secondo l’art. 36 del testo unico edilizia, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, quale può essere un erede, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda. Ad esempio, nel caso in cui sia sopravvenuto un condono edilizio oppure nel caso in cui la natura dell’abuso sia solo formale, ossia laddove il manufatto è sprovvisto del titolo edilizio e questo potrebbe essere ottenuto attraverso l’ottenimento di un rilascio di un permesso in sanatoria.
Sul punto, merita menzione Consiglio di Stato , sez. IV , 26/04/2023 , n. 4200 secondo cui: “La realizzazione di un intervento edilizio, prima del rilascio del titolo prescritto dalla legge, ne comporta irrimediabilmente l’abusività (quantomeno quella c.d. formale), alla quale può ovviarsi con il diverso procedimento di accertamento di compatibilità urbanistica, di cui all’art. 36, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, sempreché ne ricorrano i presupposti (della c.d. doppia conformità sostanziale); pertanto, perché si possa produrre la sospensione dell’effetto della ordinanza di demolizione, è necessario presentare una formale istanza di condono o di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001”.
Pertanto, in certi contesti, è possibile ripristinare la legalità anche senza dovere ottemperare all’ordine di demolizione.

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LA PERGOTENDA NELLA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA FRA TESTO UNICO EDILIZIA E CODICE DEI BENI CULTURALI

Recentemente, si è assistito a un proliferare di installazioni di pergotende che sono sempre più comuni in centri tanto urbani quanto rurali.

Seppure manchi una disciplina normativa specifica per la pergotenda, la giurisprudenza ne ha individuato le caratteristiche essenziali sotto il profilo strutturale, funzionale ed estetico, tracciando un regime particolare sotto il profilo della disciplina edilizio-urbanistica.

Per giurisprudenza costante, la pergotenda consiste in una struttura leggera, diretta precipuamente a soddisfare esigenze che risultano funzionali ad una migliore vivibilità degli spazi esterni di un’unità già esistente come terrazzi oppure giardini. La pergotenda non deve, però necessariamente soddisfare esigenze temporanee e transitorie, ma può essere installata per realizzare una protezione dal sole e dagli agenti atmosferici anche in via permanente[1].

Parte della giurisprudenza, pertanto, ricomprende la pergotenda nell’ambito delle attività di edilizia libera per caratteristiche morfologiche, strutturali ed uso, con la conseguenza che la struttura è, quindi, da includersi nell’edilizia c.d. libera di cui all’art. 6 del D.P.R. n. 380/2001[2].

Solo al ricorrere di tali caratteristiche, in linea generale, pergotenda può ritenersi riconducibile agli interventi manutentivi liberi ai sensi dell’art. 6, comma 1, del D.P.R. n. 380 del 2001senza la necessità di acquisire il permesso di costruire, potendo essere ricondotta all’attività di edilizia libera. La pergotenda, infatti, è funzionale alla migliore fruizione temporanea dello spazio esterno all’unità a cui accede[3].

Per qualificare una struttura come pergotenda è dunque necessario soddisfare requisiti:

  1. strutturali, posto che l’opera prevalente deve essere la tenda e non la struttura della stessa,
  2. funzionali, nel senso che la tenda è funzionale a garantire la protezione da sole ed agenti atmosferici,
  3. ed anche estetici, considerando che la struttura incide anche sulla facciata di edifici, ove inserita in un contesto urbano, o sul paesaggio, ove si trovi in un cotnesto rurale.

Solo laddove vengano soddisfatti cumulativamente tutti questi requisiti, la struttura può essere qualificata come pergotenda e, per l’effetto, rientrare nelle opere sottoposte all’edilizia libera.

È possibile, infatti, individuare pergotende realizzate tanto in regime di edilizia libera quanto sottoposte alla necessità di acquisire un titolo edilizio abilitativo.

In questo senso, il Consiglio di stato ritiene che per configurare la cosiddetta “pergotenda”, non necessitante di titolo abilitativo, occorre che l’opera principale sia costituita non dalla struttura in sé, ma dalla tenda, quale elemento di protezione dal sole o dagli agenti atmosferici. Solo in questa ipotesi la struttura deve qualificarsi in termini di mero elemento accessorio, necessario al sostegno e all’estensione della tenda[4].

In queste particolari ipotesi, a prescindere dalla natura della pergotenda che potrebbe anche essere di edilizia libera, la struttura può comunque essere soggetta a ordine di demolizione. La pergotenda, a prescindere dalla sua natura e pure se ricompresa nell’ambito delle attività di edilizia libera ha, infatti, un significativo impatto paesaggistico che – come tale – richiede un’altra approfondita e diversa valutazione di tipo tecnico.

Ne consegue che risulta essere legittima l’ordinanza di demolizione basata sul presupposto dell’assenza del titolo paesaggistico ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004 che riguarda una pergotenda che, in ragione delle sue dimensioni, è idonea ad alterare l’aspetto dell’edificio. In queste ipotesi, infatti, la struttura ha un impatto sull’estetica e sulla “fotografia” del paesaggio a prescindere infatti dalla sua natura precaria e amovibile.

Laddove il dato estetico e l’alterazione prodotta sia preponderante, risulta irrilevante per l’applicazione delle disposizioni dell’indicato Codice dei beni culturali e del paesaggio, il fatto che la pergotenda sia un’opera di edilizia libera non soggetta a permesso di costruire[5].

 

Per maggiori approfondimenti sul tema v. “Pergotenda: caratteristiche e disciplina edilizio-urbanistica” di Giacomo Conti e Massimo Cartone in Il Sole 24 ore – Consulente Immobiliare – numero 1115 del 15 giugno 2021

[1] Cons. Stato Sez. VI, 29/11/2019, n. 8190 L.D. S.r.l. e altri c. Roma Capitale.

[2] Sempre sopra cit Cons. St. 8190/2019.

[3] Cons. Stato Sez. VI, 12/03/2020, n. 1783 L.R.G. s.r.l. c. Roma Capitale e altri.

[4] Cons. Stato Sez. IV, 01/07/2019, n. 4472 Società O.E. s.r.l. c. Comune di Minerbio

[5] Cons. Stato Sez. VI, 12/10/2017, n. 4736 a conferma di T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII n. 528/2017.

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L’UTILIZZO DI ALGORITMI INFORMATICI PER I PROCESSI DI DECISIONE IN SENO ALLA PA FRA TRASPARENZA, RESPONSABILITA’ E CORRETTA APPLICAZIONE DEL GDPR

di Giacomo Conti

 

Sempre più sovente le pubbliche amministrazioni, al pari degli operatori di diritto privato adottano modelli predittivi automatizzati applicando criteri prestabiliti per raccogliere, selezionare, ordinare processare e strutturare i dati.

Nell’ambito dell’azione delle PA, l’utilizzo di suddetti strumenti è dettato da logiche di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa (art. 1 l. 241/90) che, secondo il principio costituzionale di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), impongono all’amministrazione il conseguimento dei propri fini con il minor dispendio di mezzi e risorse e attraverso lo snellimento e l’accelerazione dell’iter procedimentale.

L’automatizzazione dei processi minimizza il rischio di errori da un lato e permette di ridurre il costo del personale.

Lungi dall’essere una mera applicazione meccanica di protocolli, questi modelli spesso sono anche in grado di interpretare e formulare giudizi valoriali e arrivano ad incidere sulla sfera personale di persone fisiche e giuridiche che si trovano coinvolte in processi automatizzati. Pertanto, gli algoritmi vengono sfruttati nell’ambito di procedure seriali o standardizzate che richiedono l’elaborazione di ingenti quantità di istanze e caratterizzate dall’acquisizione di dati certi ed oggettivamente comprovabili e dall’assenza di ogni apprezzamento discrezionale.

In certi contesti sono proprio questi algoritmi, infatti, ad operare le scelte e ad applicare, spesso in autonomia, i criteri selezionati elaborando i dati di riferimento utilizzati.

L’utilizzo di queste tecnologie, tuttavia, pone significativi problemi di trasparenza, anche con riferimento all’applicazione delle norme in materia di protezione dei dati personali, dove il procedimento amministrativo riguarda persone fisiche. Ad esempio, per la selezione di personale attraverso procedure concorsuali.

In materia di ricorso ad algoritmi per l’adozione di provvedimenti amministrativi, anche alla luce della disciplina di origine sovranazionale, assumono rilievo fondamentale due aspetti preminenti, quali elementi di minima garanzia per ogni ipotesi di utilizzo di algoritmi in sede decisoria pubblica: la piena conoscibilità a monte del modulo utilizzato e dei criteri applicati e l’imputabilità della decisione all’organo titolare del potere, il quale deve poter svolgere la necessaria verifica di logicità e legittimità della scelta e degli esiti affidati all’algoritmo. Secondo una corretta applicazione della Legge 241/90 sul procedimento amministrativo e anche del GDPR[1].

Più specificatamente, è necessario, ai fini dell’ammissibilità del ricorso ad algoritmi informatici nel procedimento di formazione della decisione amministrativa, che vi sia la piena conoscibilità a monte del modulo utilizzato e dei criteri applicati e l’imputabilità della decisione all’organo titolare del potere, il quale deve poter svolgere la necessaria verifica di logicità e legittimità della scelta e degli esiti affidati all’algoritmo. Questi rappresentano, infatti, elementi di garanzia minima per garantire la legittimità del procedimento e del provvedimento finale[2].

Al riguardo, giova richiamare anche la Carta della Robotica, approvata nel febbraio del 2017 dal Parlamento Europeo secondo cui  “l’autonomia di un robot può essere definita come la capacità di prendere decisioni e metterle in atto nel mondo esterno, indipendentemente da un controllo o un’influenza esterna; (…) tale autonomia è di natura puramente tecnologica e il suo livello dipende dal grado di complessità con cui è stata progettata l’interazione di un robot con l’ambiente; (…) nell’ipotesi in cui un robot possa prendere decisioni autonome, le norme tradizionali non sono sufficienti per attivare la responsabilità per i danni causati da un robot, in quanto non consentirebbero di determinare qual è il soggetto cui incombe la responsabilità del risarcimento né di esigere da tale soggetto la riparazione dei danni causati».

Una corretta applicazione dei predetti principi implica, dunque, che lo strumento automatizzato possa soltanto essere un ausilio alla PA procedente e non possa essere un mezzo di valutazione autonoma attraverso cui deresponsabilizzare i referenti del procedimento. Il principio di buon andamento implica, dunque, che vi sia comunque un responsabile umano per le decisioni prese dall’algoritmo.

Le implicazioni legali di questi strumenti, tuttavia, vanno oltre la sfera del buon andamento della pubblica amministrazione, ma riguardano anche diritti fondamentali della personalità, fra cui il diritto alla protezione dei dati personali che assume profili di portata sostanziale e di rilievo anche sovranazionale.

Il Regolamento Generale sulla Protezione dei Dati Personali, infatti, non si limita a dettare una disciplina formale attraverso l’informativa e il diritto di accesso, ma pone un espresso limite allo svolgimento di processi decisionali interamente automatizzati. L’articolo 22, paragrafo 1 GDPR riconosce, infatti, alla persona fisica il diritto di non essere sottoposta a decisioni automatizzate prive di un coinvolgimento umano e che, allo stesso tempo, producano effetti giuridici o incidano in modo analogo sull’individuo. Quindi occorre sempre l’individuazione di un centro di imputazione e di responsabilità, che sia in grado di verificare la legittimità e logicità della decisione dettata dall’algoritmo.

Mutatis mutandis, è facile applicare questa disposizione normativa anche con riferimento alle persone giuridiche – espressamente escluse dall’ambito di applicazione del GDPR – almeno nei confronti della pubblica amministrazione. Non si può negare, infatti, a questi enti una posizione di interesse legittimo al buon andamento della pubblica amministrazione e al diritto ad ottenere un riesame della decisione presa dall’algoritmo laddove la stessa risulti pregiudizievole delle posizioni giuridiche di questi.

 

[1] Cons. Stato Sez. VI, 13/12/2019, n. 8472 Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca e altri c. P.C. a conferma di T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, n. 9230/2018.

[2] Cons. Stato Sez. VI, 04/02/2020, n. 881 – Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca c. O.B. e altri a conferma T.A.R. Lazio n. 6607 del 2019.

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LA RESPONSABILITÀ PROFESSIONALE DEL TECNICO PER PRATICHE SOTTOPOSTE A C.I.L.A.

di Giacomo Conti e di Massimo Cartone

 

La Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata, o C.I.L.A., è una pratica edilizia molto comune che si caratterizza per il fatto di dover essere obbligatoriamente predisposta da un tecnico abilitato. La legge dispone, infatti, che l’interessato debba trasmettere all’amministrazione comunale l’elaborato progettuale e la comunicazione di inizio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato.

Sono sottoposte a CILA tutte le attività che non rientrano nell’edilizia libera e disciplinate dall’art. 6 del Testo Unico Edilizia oppure che non sono soggette a permesso di costruire (art. 10 T.U.E.) o, ancora, che non sono sottoposti a S.C.I.A. (art. 22 T.U.E.). Una categoria di interventi minori che rientrano nella cosiddetta manutenzione straordinaria dell’immobile e che lasciano inalterata la struttura dell’edificio e la distribuzione interna della sua superficie. Ad esempio, l’avvenuto accorpamento di due unità immobiliari realizzato mediante l’apertura di una porta (T.A.R. Firenze, (Toscana) sez. III, 13/06/2017, n.824) e la realizzazione di opere che comportano una diversa distribuzione interna dell’attività senza interessamento delle parti strutturali dell’edificio (T.A.R. Salerno, (Campania) sez. II, 06/07/2018, n.1042) sono tutte attività soggette a CILA, purché non comportino mutamenti alla struttura dell’immobile.

A dispetto della grande responsabilità che la Legge sembra accordare al Tecnico, in concreto, la giurisprudenza ha fortemente ridimensionato la responsabilità del Professionista alla luce del fatto che la CILA riguarda, per l’appunto, interventi minori.

La sanzione che è più temuta dalla proprietà e anche dal Professionista è l’ordine di demolizione che colpisce le ipotesi più gravi di abusi edilizi ossia gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire in totale difformità o con variazioni essenziali, con la conseguenza che il Tecnico può venire chiamato dalla proprietà a risarcire ogni danno derivante dall’applicazione di questa grave sanzione.

La presentazione di una CILA erronea non può, tuttavia, fare sorgere una responsabilità in capo al tecnico per l’irrogazione di un ordine di demolizione.

Ai sensi dell’art. 31 del Testo Unico dell’Edilizia, sono soggetti a demolizione gli interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire, quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile. Nessuna di queste pratiche può, evidentemente, essere realizzata attraverso la presentazione di una semplice CILA, che riguarda pratiche che lasciano inalterata la struttura dell’edificio e la distribuzione interna della sua superficie.

Sul punto, appare più che consolidata anche la più recente giurisprudenza amministrativa secondo la quale interventi sottoposti a CILA non possono essere colpiti da sanzione reale.

Ad esempio, l’ordine di demolizione non può essere disposto in caso di avvenuto accorpamento di due unità immobiliari realizzato mediante l’apertura di una porta e, quindi, senza opere ulteriori a modifica delle preesistenti unità abitative, non essendo sottoposto all’obbligo del previo rilascio di concessione edilizia, non è sanzionabile con l’ordinanza di demolizione” (T.A.R. Firenze, (Toscana) sez. III, 13/06/2017, n.824).

Ugualmente, secondo T.A.R. Salerno, (Campania) sez. II, 06/07/2018, n.1042: “È illegittimo l’ordine di demolizione di opere edilizie e di ripristino dello stato dei luoghi nel caso di interventi ascrivibili alle fattispecie assoggettate al regime della comunicazione di inizio lavori (c.i.l.a) di cui all’art. 6, comma 2, nonché 6 bis (c.i.l.a.) d.P.R. n. 380/2001, quando si sostanziano nella diversa distribuzione interna dell’attività commerciale senza interessamento delle parti strutturali dell’edificio, trattandosi sostanzialmente di operazioni di manutenzione straordinaria.”

Sempre secondo il TAR di Salerno sopra citato: “Quanto, poi, alla “diversa distribuzione interna all’attività commerciale, eseguita senza titolo autorizzativo”, pure contestata nell’ordinanza gravata, è pacifico che la stessa non possa essere sanzionata con la demolizione, giusta quanto unanimemente rilevato dalla giurisprudenza.”

Giova richiamare, inoltre, il TAR Campania – Napoli, Sez. II, 22/08/2017, n. 4098) secondo cui: “La diversa distribuzione degli ambienti interni mediante eliminazione e spostamenti di tramezzature, purché non interessi le parti strutturali dell’edificio, costituisce attività di manutenzione straordinaria soggetta al semplice regime della comunicazione di inizio lavori, originariamente in forza dell’art. 6, comma 2, ed ora dell’art. 6 bis del d. p. r. n. 380/01, che disciplina gli interventi subordinati a c.i.l.a. In tali ipotesi, pertanto, l’omessa comunicazione non può giustificare l’irrogazione della sanzione demolitoria che presuppone il dato formale della realizzazione dell’opera senza il prescritto titolo abilitativo. Quando invece questo stesso intervento interessi parti strutturali del fabbricato, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. a), del d. p. r. n. 380/2001, la disciplina applicabile è quella della segnalazione certificata di inizio attività, la cui mancanza comporta, parimenti, l’irrogazione della sola sanzione pecuniaria.”

La giurisprudenza appare consolidata, quindi, nell’escludere che il tecnico possa incorrere in responsabilità derivanti dall’esecuzione di un ordine di demolizione per questo di pratiche.

Giova, da ultimo osservare come una CILA non presentata nei termini o in difformità sia pienamente sanabile attraverso una nuova pratica detta CILA in sanatoria, disciplinate dal comma 5 dell’art. 6bis T.U.E

La disposizione in esame stabilisce che: “La mancata comunicazione asseverata dell’inizio dei lavori comporta la sanzione pecuniaria pari a 1.000 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l’intervento è in corso di esecuzione”.

Ne consegue, quindi, che il Tecnico inadempiente potrà, al più rispondere nei confronti della proprietà per l’irrogazione di questa sanzione, ma non per conseguenze derivanti da un eventuale ordine di demolizione che sarebbe sicuramente illegittimo.

 

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